江苏以立法形式加强检察公益诉讼 安全生产、个人信息安全等纳入探索

12月28日，省人大常委会在南京召开《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》贯彻实施座谈会。《决定》2021年1月1日正式施行后，将使我省检察公益诉讼范围在法定领域之外探索拓展至安全生产、文物和文化遗产保护、个人信息安全保护等领域，并从线索发现到公益修复等各环节为检察机关开展公益诉讼提供法治保障。

公益诉讼办案亟需法治深入保障

截至今年10月底，全省检察机关共提起行政公益诉讼89件、提起民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）928件。由检察机关提起的公益诉讼案件数，占我省法院审理的公益诉讼案件数的98%以上。随着大量案件的办理，立法保障问题日益突出，特别是由于检察公益诉讼是一项全新的制度安排，国家尚无专门法律，仅在民事诉讼法、行政诉讼法等法律中有一些原则性规定，亟待通过地方立法提供更深入支持。

“省人大常委会组成人员普遍认为，为了进一步提升我省检察公益诉讼工作的法制化、规范化水平，维护社会公共利益，促进依法行政、严格执法，制定《决定》十分必要。”省人大法制委主任委员王腊生说。

实际办案中，我省检察机关往往面临公益诉讼范围偏窄、与经济社会发展不相适应的问题。《决定》本着积极稳妥原则，明确了探索开展公益诉讼的领域，一方面规定，检察机关依法办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、未成年人保护等以及法律规定的其他领域公益诉讼案件；另一方面，依据江苏实际，将安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护、个人信息安全等领域公益诉讼案件也纳入检察公益诉讼范围。

《决定》还为公益诉讼进一步扩大留出了“接口”。王腊生表示，上述条款中“以及法律规定的其他领域”和“等领域”的表述，为与相关法律修改拓展检察公益诉讼法定领域相衔接预留了制度空间。

解决办案实际操作困难

《决定》针对检察机关实际办案中遇到的案件线索发现难、移送不畅问题，细化规定了有关国家机关公益损害信息通报、线索移送等机制。《决定》规定，行政机关、监察机关在工作中发现检察公益诉讼案件线索的，应当及时移送检察机关处理。《决定》还鼓励单位和个人向检察机关举报提供案件线索，并明确，线索被查实的，检察机关可以按照规定给予精神或物质奖励。

目前，法律和司法解释对检察公益诉讼的调查核实权相关规定过于原则，检察机关在办理公益诉讼案件过程中存在调查难、取证难的现实困境。《决定》在现行法律框架内明确了检察机关调查收集证据的原则，并细化了7种自行调查核实的方式，同时规定有关单位和个人应予协作配合。

检察公益诉讼实践中一直存在公益损害赔偿金交到何处、由谁来管理的问题，《决定》也进行了制度安排，规定公益损害赔偿金属于非税收入的，纳入预算管理；不属于非税收入的，可以纳入财政代管资金专户管理。《决定》明确要专款专用，规定“公益损害赔偿金应当用于公益修复、赔偿和保护等”。

公益诉讼案件中，生态环境和资源保护类案件涉及大气、水体和固体废弃物污染，影响范围往往跨越多个省市区。因此，省人大常委会委员建议加入开展区域协作办案的条款，要求我省检察机关加强与长江经济带、长江三角洲等区域其他省市区检察机关的协作配合，推动跨区域共同治理。

为诉前和解与修复留出合理空间

公益诉讼是手段，维护国家利益和社会公共利益是根本目的。《决定》对公益诉讼的诉前程序和公益修复方案的督促履行，分步骤和环节作了规定。

在提起民事公益诉讼前，检察机关应“广而告之”，履行诉前公告程序。公告期满后，法律规定的机关和组织不提起诉讼，或者无法律规定的机关和组织的，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。《决定》规定，如果侵权人在检察机关起诉前积极主动全面修复公益，以及行政机关在检察机关发出检察建议之后就积极履职，检察机关可以不提起公益诉讼。

如果检察机关发现负有监督管理职责的行政机关未依法履职或者违法行使职权、致使国家利益或社会公共利益受到侵害，《决定》规定检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关将依法提起行政公益诉讼。

立法过程中，有的地方、部门提出，检察机关提起民事公益诉讼前，可以和侵权人就损害赔偿、公益修复等民事责任达成和解协议。“公益诉讼涉及国家利益和社会公共利益，对此应有一定的条件、程序要求和监督机制。”王腊生说，最终，《决定》将达成和解协议的前提条件限定为“对侵害程度较轻、损害数额较小的民事公益诉讼案件”，并增加了公告和司法确认的程序。

针对公益诉讼被告无赔偿公益损失能力或赔偿能力不足的情况，考虑到通过要求被告承担替代性修复义务可以更好地维护公共利益，《决定》规定了补植复绿、增殖放流、劳务代偿、土地复垦等多种恢复性、替代性修复方案。 本报记者 陈月飞