南京市鼓楼区老旧小区整治稳步推进。本报记者 邵丹 摄

近日，住建部发布通知，决定在包括我省南京、苏州在内的全国21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。通知提出坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主的总体思路。看到这条消息，67岁的南京市民张玉延既振奋又欣慰，他坚持多年的“一件大事”，这回终于有了国家政策文件“撑腰”。

张玉延的“大事”，是南京市鼓楼区虎踞北路4号05栋更新改造项目。这是南京首个产权人自筹资金、对危房拆除后在原地翻建的自主更新项目。这个项目，不但关乎数十名小区居民的“安居梦”，更探索了一条城市“老破小”自主更新的新路子，因而备受关注。

第七代人终于能住下去了

“下周就能拆脚手架，这个月底房子基本能完工！”11月9日，南京市鼓楼区虎踞北路4号05栋前，张玉延激动地对记者说，年底前，自家老房子将迎来新生。

他身后正在施工的二层小楼，建于上世纪50年代，是当时“顶配”的楼房。“青砖大瓦房，有自来水入户，还配了红漆木地板，当年能分到这个房子的都是高级工程师。”张玉延说。

随着时代变迁，05栋房逐渐衰老，慢慢成了小区甚至周边房龄最老、居住条件最差的房子。2013年南京城西干道桥改隧，05栋距离工地仅百余米，不少居民发现，房子出现墙体开裂、天花板墙漆掉落等问题，后被鉴定为C级危房。张玉延牵头，挨家挨户上门了解情况、诉求，翻建之事提上议程。

原址翻建老房子，这样的“自主更新”鲜有先例。家在市中心却住着老破小，不少老旧小区居民都有过这样的念头：“能不能自己来更新改造？”

在南京市秦淮区马道街39号，许庆家的房子已经迎来新生。站在拔地而起的二层小楼前，73岁的老许激动地说，“我们许家第七代人终于可以继续住下去了！”

难以想象，就在一年前，同样位置上是一座破烂不堪的瓦房。老房子建于上世纪60年代，冬天漏风，夏天漏雨，卫生间与卧室还隔着院子，生活极其不便。

即便如此，老许也不想离开。“我家祖祖辈辈都生活在马道街，到孙女这一辈已是第七代人，我在这里出生、结婚、生子，这里就是我的根。”秦淮区2015年启动小西湖片区综合整治，经过摸底走访，像老许一样故土难离的居民，有400多户。经过鉴定，他们的住房不少已属于C、D级危房。

“老旧房屋作为城镇化过程中的历史遗留问题，一直是工作重点也是难点。”南京市规划资源局秦淮分局局长李建波介绍，秦淮区是南京市历史文化遗存保护的重点片区，全国重点文保单位占全市21%，历史文化街区占全市2/3，实现文化保护和人居环境改善的“两全其美”，近年来一直在不断探索、改变规划工作思路。与老门东不同，小西湖片区变征收开发方式为产权主体自愿选择去留，居民参与其中，自下而上自主更新。

从今年3月动工，到10月竣工，历时7个月，老许家的老房子蝶变重生。“一楼是主卧，二楼做次卧给孙女备着。装修已经扫尾，再通上天然气，就能回来住了。”老许说。

更新“路”上几多坎坷

自主更新老破小，看起来很“美”，做起来却挺难。其实，早在2000年左右马道街拓宽时，老许就想“翻修”，多方联系街道社区和相关部门，最后“不了了之”。

“哪有这个事儿？”这是2013年，虎踞北路4号05栋居民第一次到鼓楼区住建部门询问房屋翻建时得到的回答。居民们翻遍了能找到的相关文件，终于在当时的南京市房屋安全管理办法中，找到了有关危房的翻建依据，但办法主要针对农村，对城市没有明确规定。“能不能比照农村执行？”他们开始了漫长而曲折的摸索之路。

作为牵头人，市、区两级住建和规划部门，张玉延跑了不知道多少趟。跑的次数多了，部门科室的人头都认熟了。有人“指点”张玉延，“区里说没办过，你请区里给市里打个报告，下级的请示上级会给批复。”2014年夏天，原南京市住建委批复鼓楼区参照相关条例批准虎踞北路4号05栋的翻建。居民们喜大普奔：“这事终于有人管了！”

确实难!自主更新“第一关”是所有产权人都要同意。南京历史城区保护建设集团有限责任公司项目经理杨凯佳介绍，“小西湖片区有自主更新意向的十几家，目前真正在做的只有两家。一个常见现象是，住在房子里的人想翻建更新，其他产权人则想拆迁拿钱。”

虎踞北路4号05栋的问题更为棘手。05栋有21个自有产权人、5个产权单位，里面有几十年的国企老员工，也有后期几经转手购入房屋的业主，从决定翻建，到测绘图、设计图、施工图，每一步都要所有产权人签字同意，众口难调，相当长时间项目“走走停停”。

第二道坎是流程太复杂。“拿规划许可要提供各种材料，建筑的原始图、实测图、总图、分图、水电图等等，这么专业又复杂的事情，我们全是外行。”

在漫长的“拉锯战”中，南京的相关政策也发生了变化。2018年，原先在区里的审批权又回到了市里，需要提交的材料增加了好几项。虎踞北路4号05栋的审批材料一次次被打回重新提交。去年9月，经过漫长的6年时间，终于拿到规划许可时，张玉延泪洒当场。

最大的难题还是人。所有人都同意翻建，但并不意味着所有人都愿意努力推动翻建、积极搬迁，各产权人怀有各种各样的心思。“搬迁过渡我住哪里？”“过渡期费用谁来报销？”“我家能不能多点面积？”……张玉延说，随着新房设计图纸画得越来越细，产权人的意见、矛盾也越来越多，24户产权人每家想法都不一样，甚至一家人内部之间也有不同的想法和诉求。

记者采访中发现，直到现在，依然还有很多居民对翻建这件事“不满”。一不愿透露姓名的居民说，“刚开始告诉我们每家每平方米2000元左右，但现在政府补贴后还要近4000元，是不是应该有人给个解释？”

“走一步，停一步，个中酸甜苦辣难以形容。”这条路有多难？张玉延说，酝酿翻建时，他的女儿刚怀孕，现在外孙都上小学了，房子还没完全盖好。

相比之下，小西湖片区的自主更新项目推进要“顺利”得多。老许告诉记者，在自家翻建过程中，街道批复安全鉴定后，从房屋鉴定到规划条件申请再到房屋设计，几乎全过程都有政府部门“代办”。

别让宜居梦“再等8年”

采访中，老许连说自己很“幸运”，老宅能够成功翻建，是搭上了小西湖历史风貌区整体改造“快车”。

2015年，原南京市规划局会同秦淮区政府组织东南大学等高校联合开展活动，探索历史地段更新机制，采取“小尺度、渐进式”的更新方式，延续生活态、融入新业态。对于像老许一样不愿意离开的居民，政府“帮助”更新，“自主”更多是指“自主选择去留”。

虎踞北路4号05栋项目能“落地”，也有很多“偶然”因素。一位居民告诉记者，按规定翻建必须遵循“原面积、原地址、原高度”，虎踞北路4号05栋一度“无路可走”。规划部门说“建筑面积不得超过体块外框线尺寸，不符合审批条件”，设计师说“保证每户面积不少于原产权面积，又要达到南北通透的设计要求，方案没法更改”。最后在专业人士指点下，05栋重新测绘、重新公示，才拿到规划许可。“我们是‘第一个吃螃蟹’的，能够走到如今，也是后来引起了相关部门和社会媒体的广泛关注。”居民杨阳说。

自主更新是新事物，很多流程和环节此前并无成规，“好事多磨”亦属正常。从制度层面破题，去年5月19日，南京市印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》，提出要对建成区范围内简易结构房屋较多、建筑密度较大、使用年限较久、房屋质量较差等危破老旧住宅片区进行更新，这一政策今年初在全国推广。《南京市城市房屋消险治理专项方案（2019—2021）》中提到，对符合规划用地性质、住户改造意愿强烈，具备翻建施工条件、暂无征收计划的零星分布的危险房屋，鼓励“自助改造”，依法实施翻建。

“C级危房翻建费用按照市、区财政和产权人2:2:6比例分摊，D级危房翻建费用按照3:3:4比例分摊。”南京市建委相关负责人介绍，针对“翻建费用谁来出”的问题，现在已有明确规定。入选全国首批城市更新试点城市后，南京正在编制相关方案，将合理规划城市更新单元，完成一批有代表性、具有示范效应的城市更新项目，支持居民提取住房公积金用于老旧小区改造。

但在张玉延看来，这些还不够。“普通老百姓不具备消防、规划、图纸设计这些专业的知识，只能一遍遍去试错。”他建议，危房自主拆除重建需要有明确的规范细则和标准化的操作流程，让居民知道具体需要做什么事情、准备哪些材料，街道社区也应关注居民意见的收集和矛盾的协调。

近年来，省内外一些地方也在展开探索，积累了经验。去年，常熟市首个城中村自主更新示范单元竣工，常熟市更新办、街道建管所、社区和理事会“四方联动”，一片老破小“蝶变”一栋栋崭新的二层小楼。今年初，深圳发布全国首部城市更新立法《深圳经济特区城市更新条例》，将“必须100%产权人同意”变成了“95%”等。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁分析，住建部本次试点强调“改”和“留”，鼓励试点城市结合实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，形成可复制、可推广的经验做法。对试点城市来说，转变城市开发建设方式，是机遇，也是挑战。

□ 本报记者 鹿琳 徐睿翔

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